Cómo se reforman las constituciones
Por Saimi Reyes y Yudivián Almeida
¿Quiénes las inician? ¿Quiénes las aprueban?

Homero Acosta, secretario del Consejo de Estado y miembro de la comisión redactora del proyecto constitucional que se propone, en la conferencia inaugural del Congreso Internacional Abogacía 2018 abordó, entre otras cosas, cuestiones referidas a las bases teóricas de la actual reforma, así como algunos ejemplos de su realización en otros países. Asimismo, mencionó cómo la propuesta de Carta Magna prevee la realización de sus futuras reformas. Si bien sabemos que el mecanismo de reforma cambia un tanto respecto a la Constitución vigente ¿cómo es este procedimiento en comparación a la práctica de otras naciones?

Es norma habitual que una constitución, como ley suprema de un estado, contenga, entre sus muchas directrices, el procedimiento para realizar una reforma o enmienda constitucional. Algunas constituciones, como la de Venezuela, establecen una diferenciación entre enmienda y reforma, aunque la mayoría no hace dicha distinción.

Las reformas suponen la modificación de la constitución parcial o totalmente. Esta clasificación de la reforma no siempre es clara y está en dependencia de la extensión del cambio y de si la sustitución de una o varias de sus normas no modifican la estructura y principios fundamentales del texto constitucional.

De tal manera, cuando se analizan las constituciones de 165 países del mundo, el procedimiento para realizar esta reforma aparece indicado de manera más o menos extensa en los textos. Así, en las cartas magnas aparecen descritos los procesos que van, como también acotó Homero en su conferencia, desde quién tiene la iniciativa para reformar la constitución, hasta de qué manera se aprueba un nuevo texto.

Además, en los textos se suelen mencionar aquellos capítulos o acápites que no deben ser modificados, casi siempre relativos a los sistemas de gobierno, el nombre del país, la religión o los símbolos patrios. También, en la amplia mayoría de los casos, la constitución no puede ser enmendada si el país se encuentra en estado de emergencia.

En el procedimiento habitual para enmendar o reformar una constitución existen dos momentos clave: la iniciativa, y luego la aprobación. En casi todos los países del mundo, la iniciativa corresponde, al menos, al parlamento. De hecho, de las naciones analizadas, solo dos no permiten que la iniciativa parta de ese órgano legislativo. Asimismo, son también comunes los casos en que el presidente o el gobierno pueden tener la iniciativa de enmienda.

Número de países según de dónde parte la iniciativa de reforma constitucional

Por otra parte, en 28 de las naciones analizadas, la iniciativa puede partir del pueblo, aunque siempre debe contar con el apoyo de determinada cantidad de personas con edad de votar. Algunas mencionan un porciento de la población que puede votar, otras, un número determinado de firmas que deben acompañar la solicitud, pero en todos los casos analizados la ley no deja de la mano la cantidad y siempre que se establece la iniciativa de los ciudadanos, también se menciona la cantidad de sujetos que deben apoyarla.

Resulta curioso que en dos países, el proceso de consulta se realiza cada determinado tiempo, sin que la iniciativa de cambio surja del parlamento, el presidente, el pueblo, o el monarca.

La Constitución de Micronesia establece que la iniciativa parte igualmente de una convención constituyente, del pueblo o del Congreso en la forma que lo establece la ley. Estas propuestas de enmiendas se deben aprobar por 3/4 de los votos en al menos 3/4 de los estados de Micronesia. Además de esto, cada 10 años se debe hacer un Referendum en el que se somete a los ciudadanos del país a la pregunta: "¿Debe realizarse una convención para revisar o enmendar la Constitución?". Si la mayoría de los votos emitidos sobre esta cuestión es afirmativa, los delegados a la convención serán seleccionados a más tardar en la próxima elección regular, a menos que el Congreso disponga la elección de delegados antes en una elección especial. Ellos serán los encargados de proponer una nueva carta magna.

Por su parte, la Constitución de Palau especifica que para hacer cambios en ella, la iniciativa corresponde en igual medida al 25% de los votantes registrados, o a tres cuartas partes de los miembros del parlamento. Sin embargo, el documento también especifica que, al menos una vez cada 15 años, se debe preguntar al pueblo si desea iniciar una reforma en la ley fundamental del país a través de una Convención Constitucional.

Interesante es también lo que propone la Carta Magna suiza. En este texto los ciudadanos en número de 100 000 pueden ejercer la iniciativa de reforma que puede ser total o parcial, y en este último caso puede ser a modo de una propuesta general o un draft específico. En ambos casos, las propuestas se aprueban por voto popular. Sin embargo, el legislativo tiene la posibilidad de, si no están de acuerdo total o parcialmente con lo que los ciudadanos proponen, establecer una contrapropuesta. En ese caso, ambas, propuesta y contrapropuesta, se someten a votación al mismo tiempo. Los ciudadanos pueden votar a favor de las dos propuestas, por ello se incluye una tercera pregunta donde los ciudadanos especifican cual de las ellas prefieren si ambas consiguen mayoría de votos. Así se ofrece un balance interesante entre la propuesta ciudadana y la alternativa legislativa a partir de la decisión del pueblo.

En el caso de Cuba, la constitución vigente menciona en el primer párrafo del artículo 137:

Esta Constitución sólo puede ser reformada por la Asamblea Nacional del Poder Popular mediante acuerdo adoptado, en votación nominal, por una mayoría no inferior a las dos terceras partes del número total de sus integrantes, excepto en lo que se refiere al sistema político, social y económico, cuyo carácter irrevocable lo establece el artículo 3 del Capítulo I, y la prohibición de negociar bajo agresión, amenaza o coerción de una potencia extranjera, como se dispone en el Artículo 11.

O sea, según lo vigente, en Cuba solo el parlamento puede decidir un cambio constitucional. Lo que se mantiene en el proyecto de Carta Magna que se discute en el artículo 221:

Esta Constitución solo puede ser reformada por la Asamblea Nacional del Poder Popular mediante acuerdo adoptado, en votación nominal, por una mayoría no inferior a las dos terceras partes del número total de sus integrantes.

Sin embargo, la nueva propuesta de Carta Magna agrega al respecto el totalmente nuevo artículo 222, que para estar a tono con el mundo, especifica que tienen derecho a la iniciativa de reforma tanto el presidente de la república, como los miembros de los consejos de estado y de ministros, los diputados que sumen 1/3 o más de los integrantes de la Asamblea Nacional y los ciudadanos “mediante petición dirigida a la Asamblea Nacional del Poder Popular, suscrita ante el Consejo Electoral Nacional, como mínimo por cincuenta mil electores”.

También se especifica en el artículo 223 de la constitución actual, como antes se mencionaba en el 137 que:

Cuando la reforma se refiera a la integración y funciones de la Asamblea Nacional del Poder Popular o del Consejo de Estado, a las atribuciones o al período de mandato del Presidente de la República, a los derechos, deberes y garantías consagrados en la Constitución, se requiere, además, la ratificación por el voto favorable de la mayoría de los electores de la nación, en referendo convocado a tales efectos.

Porcientos por países para ejercer la iniciativa de reforma por parte de la ciudadanía

Porcientos estimados respecto a la población de aquellos países que especifican un número de votantes

Países que especifican un porciento de votantes
*Los datos relativos a Cuba se refieren a la cifra de 50 mil votantes requerido para que los ciudadanos hagan valer la iniciativa de reforma constitucional. Los porcientos se calcularon respecto a la población cubana así como respecto a la población electoral de la Isla.

Para aprobar la constitución en su texto final, en la mayoría de los países analizados, participa en esa decisión el cuerpo legislativo. Algunas veces como único decisor o en otras requiriendo de la aprobación del presidente, el monarca o un referendo. Lo más común es que se exija que 2/3 del parlamento (o similar) esté a favor de la enmienda o reforma aunque en algunos casos basta con la mayoría aunque en otros se es más estricto como el caso de Benín que exige que 4/5 de sus legisladores voten a favor de la enmienda para que esta se apruebe sin necesidad de referendo. Cuando se tiene un cuerpo legislativo bicameral lo habitual es que se exija, como mínimo, la mayoría en ambas cámaras.

Número de países según quién participa en la aprobación de la reforma constitucional

El referéndum es también una alternativa a la que muchas naciones acuden para aprobar las reformas constitucionales. Sin embargo, no es común que sea obligatorio para toda reforma. Lo habitual es que las constituciones especifiquen en sus procedimientos de reforma que para modificar ciertas partes de su contenido se debe efetuar un referendo. Este también puede ser convocado, en algunos países, por decisión del presidente, del propio cuerpo legislativo o si una propuesta de reforma no cumple un determinado umbral de votación del mencionado cuerpo.

Para las aprobaciones de las reformas lo común es exigir que la mayoría absoluta de los votantes den el sí en las urnas. Pero esto puede variar según lo que se desee reformar o si la reforma es parcial o total. Por ello, cada país prefija sus pautas. Por ejemplo, para Dinamarca bastará con una mayoría afirmativa de quienes voten siempre que estos sean como mínimo el 40% del total de los electores.

Referéndum para reformas constitucionales

Porciento de paises que conciben algun referéndum para reformas constitucionales
Porciento de referéndum obligatorios para cualquier reforma constitucional

Por otra parte, y aunque en menor medida, hay países cuya ley regula que un líder, ya sea el presidente o el monarca, apruebe el proyecto para que este se convierta en constitución. Sin embargo, este dirigente nunca será el único con la responsabilidad de decidir, pues en todos los casos se apoya en la decisión anterior del parlamento, o de un referéndum.

Otra alternativa para modificar las Constituciones son las llamadas Asambleas o Convenciones constituyentes. Estas Asambleas pueden ser convocadas, según las distintas constituciones, por los cuerpos legislativos, los presidentes, incluso por los ciudadanos cubriendo determinados requisitos. Un ejemplo de esto último es la Carta Magna panameña que establece que el 20% de los electores puede pedir que se adopte una nueva constitución por una Asamblea Constituyente Paralela.

Sin embargo, los procedimientos de reforma basados en Asambleas o Convenciones constituyentes no aparecen con frecuencia en los textos consitucionales analizados. No obstante, si destaca que de 17 constituciones donde si se pudo identificar la existencia de Asambleas Constituyentes para hacer reformas a la Carta Magna, 11 eran de países latinoamericanos. Esto habla por si mismo de la incidencia de esta figura en la conformación de las constituciones en la América Latina.

Como se puede observar, el proyecto de texto constitucional cubano actualiza el procedimiento de reforma de la Carta Magna con elementos similares a la práctica común de la mayoría de los países. Destaca en esta actualización la incorporación de la iniciativa de reforma por parte de los ciudadanos en unos porcientos que son más bajos que los de la mayoría de países que también conciben al pueblo como iniciador de enmiendas a la Carta Magna.

Aun así, esta iniciativa popular se ve limitada por la Asamblea Nacional quien es la que decide si finalmente se lleva a cabo una reforma. Igualmente, tampoco se concibe la figura una Asamblea Constituyente y los referendos en temas de reforma están sujetos a la decisión de la Asamblea Nacional cuando lo que se proponga cambiar no esté determinado en el artículo 223.

La actual propuesta mejora lo vigente, pero si se enfocara en poner al pueblo como principal protagonista y decisor directo de los futuros cambios constitucionales, entonces si marcaría una diferencia notable.